Как разделить власть без ущерба для государства?

Предпосылки, развитие и, наконец, успешное завершение октябрьского политического кризиса показывают, что значение этого события выходит далеко за рамки тех интерпретаций, которые были даны ему большинством СМИ. Последние, как правило, ограничились пересказом внешней канвы событий и ответами на излюбленные вопросы: кто (персонально и в целом) «выиграл» и кто «проиграл» в осеннем противостоянии ветвей власти. В шуме политической трескотни осторожные суждения о том, что принятые президентом, правительством и Госдумой решения (создание 3-сторонних комиссий, круглого стола и т. д.) оказались чуть ли не первым проявлением политической культуры, цивилизованного диалога властей, остались почти не замеченными. А голоса тех, кто бы оценил движение президента, правительства и парламента навстречу друг другу как очередной шаг на пути укрепления российской государственности, и вовсе не были услышаны. Между тем именно такая оценка октябрьских событий представляется наиболее верной. Ибо, отвлекаясь от выводов, сделанных в результате лихого скольжения по теоретически неосмысленной эмпирии, она переводит обсуждение политических конфликтов между ветвями власти в плоскость концептуальных размышлений о том, можно ли разделить власть без ущерба для государства. Об одном «простом» принципе Речь пойдет о базовом принципе правового государства — доктрине разделения властей, которая за длительную историю своего существования постепенно превратилась в политический, а затем и в конституционный принцип многих государств. Закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации, этот принцип поставил перед учеными, государственными деятелями, политиками ряд важных проблем. Прежде всего — задачу определения пределов самостоятельности каждой из трех ветвей власти, обеспечения их координации и взаимодействия. В соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции России президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». В ходе реализации этого принципа обнаружились два аспекта разделения властей: юридический и политический при тенденции к постоянным разрывам между ними. Разрывы дают себя знать при реализации как принципов государственного управления, так и политических подходов к нему правящих структур современной России. Понятие «разделение властей», с одной стороны, вполне определенно, а с другой — многозначно. Нередко указанное разграничение бывает весьма условным, а иногда и противоречивым. Поэтому степень совершенства разделения властей можно рассматривать как критерий демократичности конституционного государства. Учитывая это, целесообразно рассмотреть разделение властей в двух направлениях: по горизонтали и вертикали. То есть вести речь о разделении власти между исполнительной, законодательной и судебной ветвями (на всех уровнях) и о разделении власти между федеральным центром и регионами. Оба направления сегодня являются определяющими в сфере строительства российского правового государства и оба не свободны от перекосов и дисбаланса. Причины дисбаланса Российская Федерация представляет собой наиболее сложный вариант государства, построенного на принципе разделения властей. Реальность такова, что де-факто значительная часть полномочий ветвей власти соединяется в руках Президента как главы государства. Потому и вопрос практической реализации принципа разделения властей в российских условиях представляет немалую трудность. Он осложняется также наличием смешанной формы правления с преобладающими элементами суперпрезидентской республики. К тому же в политически разобщенном обществе идея разделения властей нередко используется как ширма для получения новых полномочий. Увеличения полномочий требует президент, вслед за ним — силовые министры, некоторые главы субъектов Российской Федерации. Так создается почва для дисбаланса сил. И взаимодействие ветвей власти на основе их взаимодополнения нередко сводится к выяснению сфер влияния. В интересах сохранения целостности — самоограничение — вот чем призвана руководствоваться каждая ветвь власти. Она обязана четко знать свои функции, определять компетентность, меру ответственности, предотвращать злоупотребления, глушить, а не инициировать тенденцию к диктатуре, утверждать верность закону, постоянно держать в центре внимания обеспечение прав человека. Нужна высочайшая политическая культура, позволяющая элите достигать соглашения, идти на компромиссы, видеть и осознавать историческую ответственность за судьбу Отчизны. Разделение властных функций проходит по несущим конструкциям государственного управления. Законодательный, представительный орган в лице Федерального Собрания обладает правом на законотворчество. Исполнительный, в лице президента и правительства, — на практическую реализацию законов. Судебный орган — на улаживание споров и конфликтов. Силовое вторжение одной из ветвей власти в область деятельности другой может привести к смешению функций и в результате — ослаблению авторитета власти в целом. Функциональный аспект разделения властей является несущей конструкцией системы властных отношений в государстве. Он определяет компетенцию каждой из ветвей власти, ориентируя субъектов властных отношений на недопустимость вмешательства в компетенцию друг друга. Последние должны играть по одним правилам. Играть по одним правилам Теоретически принцип разделения властей в правовом государстве закрепляет статус парламента в качестве высшей законодательной власти, статус Правительства — как высшей исполнительной власти, статус Конституционного суда — как высшей судебной власти. Но политическая практика раз за разом вносит свои коррективы — каждая из ветвей власти стремится доминировать. Сегодня многие нормотворческие вопросы находятся в компетенции и президента, и Федерального Собрания. Чтобы снять затруднения, необходимо четко определить: какие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в планируемый период должны быть реализованы в форме закона, какие — регулироваться указами, а по каким нужно издавать постановления правительства. Внесение поправок в Конституцию на сей счет является делом неотложным. Иначе принцип разделения властей всегда будет выглядеть деформированным, а политическая практика — расплывчатой, чреватой возможной конфликтностью. Президент и, особенно, правительство вправе существенно активизировать внесение законопроектов в Государственную Думу с рекомендацией их безотлагательного рассмотрения. Являясь по сути «куратором» правительства, президент недостаточно энергично использует свое право субъекта законодательной инициативы. В ежегодных посланиях президента Федеральному Собранию России эта проблема полностью не отражается. Не лучше обстоит дело и с законотворческой деятельностью самой Думы. Принимаемые ею законы нередко решают оперативные задачи, связанные с конкретными случаями, что может быть истолковано как попытка законодателя вторгнуться в прерогативы исполнительной власти. Подмена законов указами и параллелизм указов и законов являются существенными элементами в повседневной практике российского законодательства. Не служит интересам общества и тот факт, что до сих пор не определено соотношение значимости закона и указа. Издание президентом нормативных актов стало нормой повседневной практики. Вот почему трудно не согласиться с теми, кто полагает, что юридическая сила указов и срок их действия должны определяться федеральным законом. Это тем более актуально, что сегодня бывает затруднительно обнаружить разницу между указами президента и постановлениями правительства. А Дума должна разрабатывать более масштабные и обобщенные законодательные акты, проявляя заботу об общей линии развития России. Реализация реформ в стране требует привлечения экспертов, способных предложить более эффективные методы решения проблем по сравнению с законодателями, опирающимися, главным образом, на собственный опыт и опыт регионов. Думаю, можно даже делегировать часть законодательных функций экспертам, их комиссиям, создаваемым по постановлениям палат Федерального Собрания. Качество законов от этого только выиграет. Правила игры должны диктоваться всеми ветвями власти. России нужна сильная исполнительная власть. Но столь же необходим и механизм сдержек и противовесов как одна из гарантий ее демократического развития. Система сдержек и противовесов В отношениях с президентом Государственная Дума во многом бесправна. Возьмем для сравнения отношения президента и конгресса в США. Президент США не может не считаться с мнением конгрессменов, так как в их руках находится одна из важнейших прерогатив — «власть кошелька». Конгресс может заблокировать президентскую программу, а судебные органы, в свою очередь, — пресечь любую попытку президента выйти за рамки законов. Такова американская модель системы сдержек и противовесов. Государственная Дума и Совет Федерации — палаты Федерального Собрания — действуют, но их действия опережаются указами президента. Правительство функционирует, но его функции регулируются во многом распоряжениями президента. Отсюда неуверенность в действиях федеральных органов государственной власти. Парламенту нет необходимости стремиться к ослаблению президентской власти. Предметом его забот должно стать усиление собственных позиций. И здесь важно, прежде всего, научиться преодолевать внутридумские противоречия, уменьшить долю политических дискуссий, наладить деловое сотрудничество со всеми ветвями власти, преодолеть синдром соперничества. А главное — повысить эффективность законотворчества. Создание законов идет медленно, хотя у нас, как ни в одном парламенте мира, превалирует практика, при которой львиную долю законопроектов предлагают сами законодатели. Ее «негативы» известны — присутствие лоббистских, корпоративных интересов, наличие множества альтернативных законопроектов, часть из которых продиктована не столько государственными интересами, сколько стремлением любым путем «обезвредить» оппозицию. Институт президентства у нас молод. Ряд ученых считают его недостаточно легитимным в силу избыточности конституционных полномочий президента, искажающей модель разделения властей. Но дело не столько в самом институте президентства, сколько в слабости других институтов государственной власти. Парламент все еще находится в стадии самоопределения. Еще в меньшей степени сформировалась судебная власть, включая Конституционный суд. Ближайшая задача российских ветвей власти — добиться того, чтобы государственное устройство страны превратилось в гибкую саморегулирующуюся систему. Проявление со стороны исполнительной власти большей заботы об эффективной деятельности Федерального Собрания только укрепило бы государство. На деле, несмотря на формальное разделение властей, исполнительная власть фактически почти освобождена от парламентского и судебного контроля. Борьба между ветвями власти за сферы своего влияния непреходяща. Это следует понимать и правильно воспринимать. Любая конституция предполагает определенные трения, поэтому и конфликты между ветвями власти не стоит рассматривать только как отрицательное явление. Они иногда даже идут на пользу. В частности, препятствуют аккумулированию власти в одном органе и соответственно злоупотреблениям ею. Тем не менее, для снижения порога конфликтности уместно предложить ряд совместных мер. Во-первых, обеспечить согласованность действий субъектов права законодательной инициативы на ранних стадиях подготовки законопроектов. Во-вторых, устранить дублирование в законодательной деятельности. В-третьих, активнее использовать рабочие экспертные комиссии с привлечением в их состав представителей всех ветвей власти. Судебная власть призвана играть одну из главных ролей в исключении противостояния и стремления к лидерству других ветвей власти. Именно поэтому большое значение имеет контроль Конституционного суда за законами, указами президента, нормативными актами правительства. Фактически он наряду с президентом должен выступать гарантом соблюдения Конституции всеми ветвями власти. Отступления Конституционного суда от правовых начал, его вторжение в сферу политики чревато конституционным кризисом правосудия. Политическая солидарность Проблема проблем для сегодняшней России — достижение политической стабильности. Ее прочность — идеал, к которому нельзя стремиться какой-либо частью общества. Такое стремление должно стать нормой для всех. Ныне многим стабильность кажется недостижимой. Но это не так. При самом заинтересованном стремлении к уточнению функций каждой ветви власти крайне необходимой остается цель их солидаризации. Это давно поняли наши соотечественники. Так, С. Котляревский еще в 1913 году писал: «Когда мы... ищем центральный признак для парламентского строя, мы неизбежно находим его в известной солидарности правительства и представительства. Там, где нет солидарности, не может быть речи о парламентаризме». При этом, конечно, речь не идет о едином подходе ко всем конкретным действиям властей. Такого единства достичь невозможно — истина рождается в спорах. Речь идет о политической солидарности, которая не тождественна партийной. Обязательную политическую солидарность следовало бы рассматривать не как доброе пожелание, а как конституционную норму. Конечно, разговоры о зажиме демократии в таком случае неизбежны. Но пойдут они, главным образом, от правовых беспредельщиков, для которых чем хуже ситуация в стране, тем лучше. Итак, проблему рационального разделения властей следует рассматривать и как проблему выработки механизма согласия в обществе. Чем четче функции каждой ветви власти, тем стабильнее государственная жизнь. Вертикаль власти Еще на заре формирования США как целостного государства именно федеративная форма государственного устройства стала служить гарантией сохранения самостоятельности штатов и силы центральной власти, предотвращая ее узурпацию. Это можно рассматривать как своеобразное разделение властей по вертикали. Документом, положившим начало формированию нового типа отношений по вертикали в России, является Федеративный договор. В нем центр вместе с субъектами Российской Федерации обосновал необходимость разделения властей по вертикали и достижения на этой основе их согласия и сотрудничества. И что же? До сих пор власти многих регионов варятся в «собственном соку», нередко игнорируя федеральное законодательство. В итоге единая система исполнительной власти в России пока только просматривается. Единство нарушается сепаратизмом республик и местническим снобизмом краев и областей. Хорошо, что законодательство России формируется не только сверху, но и снизу. Но конкуренция законов недопустима. Происходит она и потому, что нет достаточной ясности в том, что составляет предмет ведения субъектов Российской Федерации, какими полномочиями они располагают по совместному ведению. В результате местные законодатели рождают собственные правовые акты, конкурирующие или даже противоречащие федеральным законам. На наш взгляд, такие правовые акты призваны отличаться особой юридической ясностью и конкретностью. Их проекты в обязательном порядке должны согласовываться и в центре, и на местах. Иначе единства законодательной политики в масштабах Российской Федерации не достичь. Следует остановить процесс вытеснения конституционных норм «договорным правом». Договоры центра с субъектами Федерации надо рассматривать лишь как дополнительную форму, когда федерального закона «не хватает». Сегодня же дело обстоит так, что этим договорам отводится чуть ли не центральная роль. Договорное право вызывает обоснованную тревогу. Минимум, что требуется сделать немедленно, — привести в соответствие с Конституцией РФ практику заключения договоров. Правы, наверное, те, кто считает, что необходима ратификация договоров Советом Федерации. Реализация идеи «ограниченного суверенитета» могла бы выглядеть в виде подписания соглашений центра и регионов (их исполнительными властями) в конкретных сферах — от экономической до культурной. Например, с Татарстаном Российская Федерация уже подписала 11 таких соглашений. Главное — уйти от заключения политических договоров, сам факт подписания которых содержит опасность нарушения федеративного устройства государства. Международное право не признает правосубъектность за членами федеративных государств. Создается парадоксальная ситуация, когда международные полномочия субъектов Российской Федерации оказываются как бы эфемерными, так как не подтверждены нормами международного права. Попытка реализации этих полномочий без учета мировой практики вполне может обернуться международными коллизиями, приведет к путанице при выполнении международных обязательств России. Это вопрос, конечно, деликатный, он требует дополнительного изучения. Во всяком случае, не следует форсировать процесс предоставления субъектам Российской Федерации собственной международно-правовой компетенции, помня, что международноправовая ответственность в целом остается за Россией. Геннадий Селезнёв, специально для газеты «Российская Федерация» №25 (49), 1997 г. Глава книги «Геннадий Селезнёв. Прямая речь» - Прямая речь